POR QUÉ NO SE EJECUTA EL GASTO EFECTIVAMENTE
Existe
innumerables razones por la que no se ejecuta eficientemente el gasto, ello está
en función del tamaño de gobierno, si es local (provincial y distrital) y
regional, si se ubica en zona urbana o rural, si cuenta con UF y UE
(municipalidades distritales), también habría que
diferenciar una municipalidad de la costa y la sierra, ya que, la costa afirma
su presupuesto en el FONCOMUN y la de la sierra en el canon minero. Las
municipalidades de la costa reciben más tempranamente sus recursos, también
tienen RDR (recursos
directamente recaudados), en comparación con la sierra que todavía reciben
la transferencia en los meses de julio o agosto, dentro de las municipalidades
de la sierra, habría que diferenciar entre las provinciales y distritales, dado
que las provinciales manejan mayores recursos, a ello se suma la falta de
capital humano (equipos de trabajo), la falta de capacidad operativa en las municipalidades
distritales, los complejos y engorrosos procesos y procedimientos administrativos,
la excesiva normatividad (decretos de urgencia), la burocracia (caracterizada
por volver perezosa la gestión, amarre o escondite de documentos, realizan las
mismas actividades sin ninguna clase de valor agregado, falta de actitud, etc.);
y así
continuaríamos enumerando otros factores que son propios de cada entidad, a
simple vista ellos pueden ser algunos factores que limita la ejecución del
gasto, pero veamos otros factores y que pueden ser de gran importancia, para
continuar realizando análisis en relación al tema.
No se ejecuta el gasto, debido al bajo nivel de
gestión de los tomadores de decisión (funcionarios) y la intromisión política del
órgano resolutivo (alcalde). Los alcaldes en muchos casos no están preparados para
asumir estas responsabilidades, ya que desconocen la normatividad y la
funcionalidad de un gobierno; más que capacidad de gestión, se requiere capacidad
de decisión por parte del titular en seguir las reglas de gestión y gastos, que
están enmarcados en los instrumentos como PIA, POI, PAAC, PDC toda vez que
estos conducen a la entidad a conseguir los objetivos institucionales. En algunos
gobiernos, los titulares toman sus decisiones en base a compromisos políticos asumidos,
o la entidad no cuenta con recursos para pagar un equipo técnico que apoyen a
encaminar la gestión, llegando a administrar la entidad como si fuera su propio
negocio.
Otro problema que existe en la no ejecución es que
el sistema de planificación no funciona, los planes se hacen solo por cumplir
con los requisitos, no se le da la debida importancia, incluso muchas
municipalidades no la implementan; es decir, los criterios de asignación y
ejecución de recursos no son congruentes con planes nacionales o sectoriales de
desarrollo; no existe una planificación seria, tampoco se fijan
los objetivos estratégicos, mayormente se improvisa la ejecución de proyectos o
son direccionados, atentando contra la calidad del proyecto y perjudicando aún
más la escases de recursos, ya que no se genera el verdadero impacto. Cuando no se realiza un verdadero
diagnóstico, no se priorice o no se tenga una visualización
integral de las necesidades de la población, la intervención es lenta y de mala
calidad, la misma que posterga del desarrollo de los pueblos.
Asimismo,
el presupuesto participativo se realiza muy tarde, ya que de acuerdo a la
envergadura del proyecto, para elaborar un PIP se requiere de un perfil de
proyecto, pre-factibilidad y factibilidad, los mismos que tienen sus etapas y
tiempos, además, para realizar los procesos de selección se requiere cumplir
con los plazos fijados por la Ley y reglamento de contrataciones del Estado, también
demanda tiempo programar y formular el presupuesto con los proyectos viables en
el SNIP; a ello se suma el desconocimiento de los servidores públicos o la
injerencia política que se da, ya que desde el inicio de la etapa de pre
inversión, pasando por la elaboración de expedientes técnicos sobre la realidad
de la obra, muchas de ellas no cumplen con los requisitos técnicos mínimos (No
tienen levantamientos topográficos, estudios de suelos, no existe libre
disponibilidad de uso, etc.), todas estas causas hacen que se dilate el tiempo,
a ello hay que agregarle las modificaciones que se realizan en la ejecución de
obra, junto a ellos, los procesos y/o procedimientos que se tiene en cada etapa
y que requiere de cierto tiempo. Además, muchos
proyectos están direccionados con ello se canjea el favor político de la
campaña; sino cómo se explica que personas que no están capacitadas en
formulación de proyectos, son consultores y contratistas, al final en vez de
ser una solución, son un problema.
Otro factor que contribuye a la no ejecución del gasto
es la falta de capital humano (El personal que labora en las municipalidades muchas
veces no tiene la mínima idea del trabajo administrativo, no sabe de los
objetivos y metas de la entidad), si no se cuenta con este elemento valioso
para la administración pública, el Estado pierde más de lo que espera, así como
también pierde la población que no es beneficiada con ningún proyecto. Asimismo,
en los tres niveles de gobierno por decisión política se contrata más personal,
sobredimensionando su capacidad, ello hace que se incremente los gastos
corrientes y no se tenga una brecha adecuada para proyectos de inversión. Además,
no existe suficiente capacidad de ejecución, debido a que las entidades suman
por el lado político a costas de lo técnico, no toman en cuenta a profesionales
sino al personal que apoya en campaña y por lo general son personas que no están
capacitados respecto a administración y/o gestión pública, son profesionales
que llegan aprender, no pueden tomar ni decisiones administrativas básicas, ello
también coadyuva a dilatar el tiempo y cuando ya están en el tercer año recién
quieren empezar a ejecutar; a ello se suma los trabajadores estables que poco o
nada contribuyen por apoyar a cada gestión, más interesados están en que se les
incremente sus sueldos, es allí donde debe participar el SERVIR. Todavía se
observa en algunas municipalidades la contratación de familiares que no conocen
nada del tema, como dicen algunos expertos, el municipio se convierte en ong
familiar, a pesar que está prohibido (Ley de Nepotismo). Se ha visto casos que
los titulares de algunas entidades contratan personal sin experiencia que son
utilizados para saciar sus intereses (anteponen el interés propio frente al
interés común, por razones obvias), es decir, si no comprometen, no afectan y
no giran porque no logran sus intereses, pero si hay algún diezmo de por medio facilitan
los pagos, ello hace que se retrase el gasto, la inversión pública se paralice
y perjudica a la población que no es beneficiaria de ningún proyecto y si es
que lo es, es de uno de mala calidad. En algunas municipalidades del país, no
hay capacidad técnico administrativo en el área técnica de proyectos, ya que
los recursos son limitados y solo contratan a un solo profesional que realiza
múltiples funciones y lo hace a medias por presión del titular, de militantes,
simpatizantes, opositores y ciudadanía en general.
Otro problema que existe, es que en muchas
municipalidades, no elaboran su plan anual de contrataciones (PACC), si lo elaboran lo hacen con proyectos mínimos
y genéricos, es decir, las municipalidades al iniciar el año fiscal no
planifican hacia donde irán sus inversiones, caminan sin objetivos, y dentro de
sus limitantes esta la falta de coordinación entre las áreas involucradas, es
decir, existe responsabilidad compartida no solo por el gerente de obras, sino
por la alcaldía, la gerencia municipal y la gerencia planificación y
presupuesto, cuyos técnicos deberán conocer el manejo de la gestión municipal y
si no es así, resultaría totalmente negativa, deficiente, negligente e
improvisada la administración.
Otro factor en relación a la débil ejecución, es
que las municipalidades reciben las transferencias por canon minero en el mes
de julio y solamente tienen tres meses para ejecutarlo, tiempo demasiado corto
para hacerlo, ya que en el mes de noviembre empiezan las lluvias, ingrediente
que paraliza las inversiones. Si para esta fecha no se tiene expedientes o
perfiles técnicos aprobados o con código SNIP, es imposible que se ejecute el
gasto. Los procesos de licitación y la elaboración de expedientes técnicos son
muy lentos, la mayoría de casos son direccionados a ciertas personas o
empresas, ello hace que se pierda el principio de calidad y se prolongue el
tiempo de elaboración, ya que tienen que esperar que termine un proceso, para
empezar otro; es por ello el no cumplimiento de agotamiento del 100% del
presupuesto municipal.
Y
así sucesivamente continuaríamos enumerando una seria de factores que le son
propias a cada entidad y que a la vez son ingredientes para que no se ejecute
el gasto eficientemente.
Sugerencias
Se debe elaborar una cartera de proyectos al inicio
de año, para que cuando llegue el desembolso del canon minero, la municipalidad
solamente se dedique a ejecutarlo, en caso de las municipalidades que no tienen
capacidad operativa, la elaboración de perfiles y expedientes técnicos debe de
estar a cargo de profesionales externos que no tenga injerencia política para
exigir calidad en el producto. Se
tiene que armar paquetes de proyectos que abarquen varias zonas de intervención
(programas), para no estar elaborando proyectos de a uno que demora más tiempo
y que no se logra el impacto esperado.
El Estado debe promover las evaluaciones de
personal en todas las entidades públicas de acuerdo a categorías y niveles,
experiencia, actualización, capacitación, ergonomía y productividad, y en base
a ello mejorar las remuneraciones para motivar el desempeño de los servidores
públicos (El Servir sólo orienta el concurso a menos del 3% a nivel nacional y
son convocatorias relativamente esporádicas). Asimismo, las entidades deben
invertir en capacitación del personal sobre todo estable, el personal
contratado tiene que ser profesionales con experiencia, que sea capaz de aportar
soluciones; ello ayudaría a restar los actos de corrupción. Asimismo, al
término de cada gestión se debe programar un examen a todos los trabajadores
administrativos, insumo que servirá para proponer a la nueva gestión que los
mantenga en el cargo a quienes aprueben el examen, caso contrario tengan una
base de datos para proponer a quienes soliciten personal idóneo en ciertas
áreas.
Es necesario y urgente que el Estado implemente
como requisito, que todos los que van postular a un cargo público o deseen ser
funcionarios públicos (Alcaldes, regidores, presidentes regionales, concejeros
y otros según Ley) se capaciten con un curso o diplomado de 6 meses, con temas
relacionados a las funciones a desarrollar y que son básicos para desempeñar
eficientemente el cargo, asimismo, el Estado debe de fortalecer los partidos
políticos y que cada candidato de cada agrupación política debe capacitarse
antes de su postulación; una vez que las autoridades sean elegidas , el Estado
debe crear un órgano especializado, que se encargue de monitorear y evaluar,
dicho seguimiento servirá para apoyar en las debilidades que se presente.
Las titulares de las entidades deben saber
discernir entre insumos políticos y técnicos, ya que resolver técnicamente un
problema que es esencialmente político perjudica a la población, por un tema de
asignación de recursos (escases) frente a necesidades ilimitadas que existe en
los pueblos. Para los gobiernos locales que cuenta con el OCI (órgano de
control institucional de la CGR) un buen control interno puede facilitar la eficiencia,
economía
y efectividad de la ejecución del gasto.
Si existiera voluntad política y se planificaría la
ejecución de proyectos adecuadamente, se opacaría el costo del desgaste
político que sufren las autoridades al cabo de su gestión, ya que estarían
encarando sus compromisos asumidos en campaña. Se debe empezar revisando los
planes, hacer diagnósticos, los FODA, fijar objetivos estratégicos, etc. Los mismos
que van orientar toda la gestión, ello evitaría la improvisación y se mejoraría
el avance en el gasto.
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